Les institutions du pouvoir local : l’impossible démocratisation ?

Un excellent article de fond de Marion Paoletti, politologue, université Montesquieu – Bordeau 4 et membre d’Anticor.

Les progrès accomplis dans le fonctionnement de la démocratie representative locale depuis les lois de decentralisation de 1982 sont bien minces et hypothèquent toute avancée vers une démocratie participative qui s’incarnerait réellement dans les territories et irait au-delà des discours politiques.

Prenant acte, avant même l’adoption de la réforme constitutionnelle par le Congrès, en juillet 2008, du silence de celle-ci sur les institutions locales, Nicolas Sarkozy annonçait une autre réforme à venir, en 2009, concernant cette fois les « communes, communautés de communes, départements et régions ». Les maux du système institutionnel local sont désormais connus : multiplication des collectivités locales, de leurs regroupements, distribution peu claire des compétences, émergence de lieux de pouvoir non élus au suffrage universel direct (structures intercommunales), présidentialisme local, etc.

Autant de faiblesses qui rendent aléatoire l’appel à la participation des habitants qui fonde, dans l’imaginaire et les discours, la « démocratie locale ». Ce constat est connu, répété, et les institutions locales apparaissent comme irréformables, au point que la question de l’organisation territoriale de la République a été purement escamotée de la réforme de la Constitution adoptée le 21 juillet 2008. L’article 1 de la Constitution a beau proclamer depuis 2003 que l’organisation de la République est décentralisée, le constat de la désorganisation de cette « organisation décentralisée » a beau revêtir la force de l’évidence, nulle transformation de la décentralisation et de la démocratie locale n’a été actée au cours de cette réforme prétendant « rendre irréprochable la démocratie ». La méthode choisie pour réformer le système politique local, après la nomination d’une nouvelle commission présidée par Édouard Balladur, suscite alors plutôt la méfiance du monde des élus locaux, dont les associations corporatistes multiplient préventivement les avis et recommandations : va-t-on vers une réforme autoritaire, descendante, imposant des choix que le Parlement a bien été en peine d’opérer depuis plus de vingt-cinq ans ? Une telle voie est-elle possible et souhaitable ? Ou bien va-t-on assister à un énième marchandage entre les différentes catégories d’élus locaux, en dehors de l’enceinte parlementaire, aboutissant à un compromis rendant toujours plus complexe l’imbrication des niveaux et des compétences ? En tout état de cause, il est probable que les contraintes budgétaires serviront principalement de justification à la simplification recherchée, au risque que la nécessaire démocratisation des institutions locales ne soit pas traitée. C’est ainsi que la commission « pour la réforme des collectivités territoriales », installée le 22 octobre 2008, a pour tâche de « clarifier les compétences et identifier les responsabilités des collectivités locales pour mieux maîtriser les dépenses ».

Le cumul, racine du mal Aucune de ces deux voies de réforme n’est satisfaisante et, sans nul doute, pour parvenir enfin à la démocratisation des institutions locales, aurait-il fallu faire sauter en juillet 2008, lors du vote de la réforme constitutionnelle, la cause principale d’une décentralisation irréformable depuis plus de vingt-cinq ans : le cumul des mandats à l’Assemblée. Faute d’avoir posé le préalable, nécessaire et minimal, d’un mandat unique pour les député-e-s, la réforme des institutions locales a été reportée dans des conditions incertaines. Le cumul des mandats à la française constitue bien la racine d’une décentralisation irréformable par la voie parlementaire. La décentralisation est depuis le départ maîtrisée par les élus locaux et, en fait, par les plus professionnalisés des élus locaux : les parlementaires cumulants. Dans la République française, ce n’est pas une chambre qui représente les collectivités locales, mais bien deux, la « défense des collectivités locales » se réduisant régulièrement à une défense du statu quo, rendant improbable l’établissement d’une responsabilité politique locale, la possibilité d’une péréquation contraignante entre collectivités locales riches et pauvres, la clarification des niveaux et des compétences, la hiérarchisation des collectivités locales, et l’établissement d’une participation des habitants qui ne serait pas facultative ou superficielle. « La décentralisation est faite par les élus locaux pour les élus locaux », proclamait Patrick Devedjian, alors ministre des Libertés locales, au Sénat, pour lancer la révision constitutionnelle de 2003. Cette phrase a le mérite de décrire sans faux-semblant la réalité. Le corporatisme des élus est puissant dans notre république et puissamment à l’œuvre depuis le début dans la décentralisation. Les incohérences, les coûts et la complexité de la décentralisation ne lui sont pas étrangers, comme les silences persistants en matière de démocratisation locale. Le Sénat et l’Assemblée nationale étant composés d’élus locaux, les associations corporatistes d’élus locaux sont les groupes d’intérêt les plus aptes en France à donner force de loi à leurs revendications. La décentralisation est anarchique et coûteuse dans la distribution du pouvoir et des compétences : les élus locaux ne sont pas d’accord entre eux et défendent qui la commune, qui l’intercommunalité, qui le département, qui la région. La France des collectivités locales est en réalité un système féodal structuré comme un millefeuille de fiefs opaques où le pouvoir s’exerce au plus grand profit d’une corporation d’élus cumulants. Ce n’est pourtant pas une fatalité. La décentralisation pourrait être faite par des parlementaires, pour des citoyens, et animée par des élus locaux.Le cumul vertical des mandats, qui autorise à être président d’une collectivité locale et membre du parlement national, est une clé de lecture incontournable pour comprendre les faiblesses institutionnelles persistantes de la démocratie locale. Il est celui qui favorise la confusion entre les intérêts local et national. Ses effets délétères sont multiples. En particulier, la fabrique de la loi nationale par des élus locaux nuit à la politique de décentralisation. À l’Assemblée, au Sénat et à travers leurs associations corporatives, ce sont les élus locaux qui contrôlent le processus. Il en résulte une multiplication des niveaux locaux (on en rajoute sans en enlever, faute de pouvoir le faire), des réformes impossibles (péréquation, fiscalité, démocratisation réelle), une complexification outrancière du système.Cette pratique du cumul éclaire largement le bilan que l’on peut dresser de la démocratisation locale depuis 1982, tant sur le versant de la démocratie participative que sur celui de la démocratie représentative. Si les mesures institutionnelles organisant ou sollicitant la participation des citoyens ou des usagers se sont multipliées depuis les années 90, sans doute cet appel à la participation serait plus crédible si la démocratie représentative avait été davantage réformée dans un sens conforme à l’idéal délibératif mis en avant. La participation des habitants est probablement d’abord tributaire de changements dans la démocratie représentative locale.

Rétractation de la vie politique

Il serait faux de considérer qu’aucun progrès n’a été réalisé dans le fonctionnement de la démocratie représentative locale depuis 1982. D’abord, des progrès non négligeables ont été accomplis par la modification des modes de scrutin, tant au niveau des communes de plus de 3 500 habitants que des régions. Même si (supprimer) dans cette affaire des modes de scrutin, l’imagination des promoteurs semble singulièrement restreinte, néanmoins (rajouter) des modifications ont permis l’existence et la structuration d’oppositions politiques au sein de ces assemblées, même si leur font défaut des moyens efficaces de contrôle et d’interpellation de l’équipe majoritaire. Ensuite, la plupart des étapes de la réforme décentralisatrice insistent sur la publicité des actes pris par les collectivités locales et affirment leur nécessaire mise à disposition du public. Pour autant, la masse des informations fournies ne garantit pas forcément sa pertinence et son intérêt. Par ailleurs, le rôle des chambres régionales des comptes est précieux, notamment dans leur libre examen de la gestion des collectivités locales. Enfin, la décentralisation a suscité la mise en forme d’un statut de l’élu local, sans doute incomplet, mais réel. La professionnalisation politique, phénomène majeur qui ne cesse de s’accentuer, constitue un enjeu décisif pour les citoyens. Liée au départ à un mouvement d’élargissement de la démocratie représentative, la professionnalisation politique aboutit aujourd’hui à une rétractation de la vie politique sur les enjeux électoraux et à un resserrement de la démocratie représentative. Globalement, la décentralisation a accentué la professionnalisation politique par la progression des métiers de la politique locale et, surtout, à travers son impact sur le militantisme dans les principaux partis de gouvernements locaux. L’amorce du statut de l’élu, pour peu qu’il soit couplé avec des principes de limitation et de rotation des mandats toujours pas d’actualité, constitue une voie pour une bonne spécialisation politique. Car il faudrait garder le meilleur de la professionnalisation et jeter le pire. Le pire, c’est envisager d’abord l’exercice d’un mandat au prisme d’intérêts de carrière sans rapport avec le travail de représentation politique, rendre banal, légitime voire nécessaire le cynisme en politique, consolider la déviation oligarchique de la démocratie. Le meilleur, c’est pouvoir consacrer du temps à la politique, en vivre dès que le mandat l’exige, acquérir des compétences dans la gestion des affaires publiques afin d’assurer à la fois rotation et fiabilité dans l’exercice des mandats.

Des citoyens sous tutelle

Au-delà de ces améliorations, il y a, depuis 1982, trois oublis de taille, trois tabous majeurs, trois silences persistants qui affaiblissent l’idée même de démocratie représentative locale. En premier lieu, la toute-puissance du patron de la collectivité locale sur « son » exécutif et « son » assemblée empêche les contrôles et nuit aux discussions au sein des collectivités. Celles-ci tournent en effet le dos aux impératifs de séparation des pouvoirs et de responsabilité politique au cœur de la définition de la démocratie depuis deux siècles. La confusion des pouvoirs y est systématiquement organisée au bénéfice d’un pouvoir « exécutif » tout puissant (maires, présidents de structures intercommunales, de conseils généraux et régionaux). Les assemblées délibérantes sont alors réduites à des fonctions de soutien de la majorité, sans droit d’initiative, sans possibilité d’engager la responsabilité de l’exécutif local, qu’il s’agisse de lui demander des comptes ou de le renverser. En deuxième lieu, le cumul des mandats est responsable de l’inflation des niveaux de décision et du marchandage des compétences rendant aléatoire la mise en œuvre pratique de la notion de chef de file. L’acte I de la décentralisation en 1982 devait être régionaliste, comme l’acte II en 2003. Dans les deux cas, les réformes se sont révélées autant départementalistes que régionalistes. Les principales lois de décentralisation dans les années 90 portent sur la promotion d’un nouveau type de collectivité locale qui ne veut pas dire son nom : les structures intercommunales. Ces structures, qui ne sont pas élues au suffrage universel direct, sont mal identifiées par les citoyens. Elles hypothèquent d’autant plus toute idée de participation qu’elles consolident largement les tendances locales à la complexité et au marchandage. La multiplication des structures et la complexité du système local favorisent une déconnexion entre prise de décision politique et institutions élues au suffrage universel direct. En dernier lieu, ce que l’on appelle la « démocratie locale » est bien trop tributaire des archaïsmes du Sénat qui figent les inégalités de représentation entre la France rurale et la France urbaine et, plus généralement, toute évolution de la démocratie locale. Une coupable complaisance à l’égard du Sénat a d’ailleurs conduit à lui conférer lors de la réforme constitutionnelle de 2003 une priorité d’examen sur tout projet de loi portant sur le pouvoir local ! Et la réforme constitutionnelle de 2008 a signalé avec éclat le statut d’intouchable qui est le sien…De réformes en réformes, la décentralisation illisible produit des réseaux de décisions « hors sol » et finit par affaiblir les institutions politiques élues, rendant aléatoire toute idée de participation populaire. Dans ces conditions, la décentralisation des compétences est surtout un processus de complexification – coûteux – de la décision publique, qui ne rime pas forcément avec l’autonomie des collectivités locales. Les patrons de collectivité peuvent d’autant moins faire prévaloir une logique démocratique, une éventuelle volonté des populations, qu’ils se concurrencent entre eux et que grande est la faiblesse des institutions démocratiques sur lesquelles ils trônent.

Les faux-semblants de la démocratie participative

Dans le discours des élus locaux, la valeur « démocratie participative » est omniprésente. Dans les lois, votées par les plus professionnels et cumulants d’entre eux, on ne cesse d’affirmer que la démocratie locale est représentative. Avec une constante absence d’imagination, dès qu’on prend des mesures sur la participation, elles sont aussitôt neutralisées. Timides, facultatives, contrôlées par les élus, ces dispositions donnent le change, plus qu’elles ne changent la donne. Elles maintiennent les citoyens dans une position de mineurs, c’est-à-dire sous la tutelle de leurs représentants. Au Parlement, les élus ont une conscience de plus en plus nette de la crise de la démocratie représentative et, en même temps, leurs dispositions professionnelles les amènent à la défendre drastiquement telle qu’elle est. Cette tension génère un droit à la « participation », de plus en plus présent dans toute une série de textes, mais limité et encadré. De manière générale, les lois organisent la participation locale de trois manières. D’abord, elles édictent le principe d’une concertation obligatoire et, dans ce cas, laissent libres les élus d’en définir les modalités (droit de l’urbanisme). Ensuite, elles promeuvent des instances consultatives dont la composition et le rôle restent à l’appréciation des élus. Ces créations peuvent être obligatoires (conseils de développement, conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants) ou facultatives (comités consultatifs). Enfin, elles définissent de manière très encadrée des procédures supposées relever de la démocratie directe, dont la mise en œuvre est facultative et dépend des seuls exécutifs (référendums locaux). Ces procédures laissent une place à l’initiative populaire de manière complètement subordonnée au bon vouloir des exécutifs (consultation, droit de pétition).Cette législation, si elle nous renseigne sur le contrôle qu’opèrent sur la production législative les plus professionnalisés des élus locaux, ne nous dit pas grand-chose de la manière dont le pouvoir est effectivement exercé localement. Les initiatives locales en matière de participation sont nombreuses, mais leur contenu reste flou. L’assemblage est relativement hétéroclite (forums, conseils de développement, carrefours citoyens, etc.) et à l’état d’expérimentation. Plaqués sur un système local à la fois présidentialiste et en réseau, les instruments de la démocratie participative courent bien évidemment le risque de n’être au mieux que décoratifs.

(Créer de l’aération/ Aller à la ligne…)

Nulle part mieux que sur la question du cumul des mandats ne se révèle avec force la puissance du corporatisme électif sur lequel est assis la Ve République. Quels que soient les discours sur « la modernisation des institutions » ou « la démocratie », le rapport pratique des professionnels de la politique à leur métier et leur carrière consolident les tendances oligarchiques : le champ des possibles est singulièrement restreint, des positions normales pour les citoyens apparaissent exorbitantes et ne sont pas traitées, des débats ne sont tout simplement pas ouverts. Peut-être le référendum d’initiative parlementaire plus que d’initiative populaire prévu par la réforme constitutionnelle de 2008 peut-il constituer une voie possible pour enfin aboutir à un mandat unique pour les député-e-s et rendre possible la démocratisation locale ? Encore faut-il, outre une loi organique dont on ignore le calendrier de son inscription à l’ordre du jour parlementaire, le soutien de 184 parlementaires, de 4 millions et demi d’électeurs, et l’examen de l’Assemblée nationale et du Sénat… n (enlever ce petit N qui se ballade…)

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