La crise du contrôle de la légalité en France

           Le Contrôle de la légalité est, pour faire simple, le service préfectoral qui contrôle principalement la conformité avec la loi des délibérations votées par tous les conseils municipaux du département, de leurs budgets et de la plupart des décisions du Maire.

            Leur tâche est extrêmement lourde et indispensable à un bon fonctionnement d’une République décentralisée. Malheureusement, d’années en années, les mailles de ce filet deviennent de plus en plus lâches. Et lorsque des Maires affirment qu’une de leurs décisions ou délibérations, contestée par des citoyens ou des élus de la minorité, est bien légale « puisque le Contrôle de la légalité n’a rien signalé », on sait que c’est de moins en moins une garantie.

En effet à l’heure actuelle, c’est moins de 1 % des actes transmis aux Contrôles de la légalité qui font l’objet d’observations, et seulement 0,02 %
d’entre eux qui sont transmis par le Préfet au Tribunal administratif pour demande d’annulation. En 2010, les recours citoyens à l’encontre d’actes pris par les collectivités territoriales – qui se sont multipliés de manière considérable ces dernières années – ont obtenu gain de cause de la part de la justice administrative au taux significatif de 44 %. Il faut dire que dans le cadre de la R.G.P.P., les moyens humains affectés au Contrôle de la légalité ont été fortement diminués, dans la même logique que celle qui a récemment imposé une nette diminution aux contrôles des Chambres Régionales des Comptes.

C’est dans ces conditions que le Gouvernement a ressenti la nécessité d’adresser le 25 janvier une circulaire à tous les Préfets, afin de tenter de « recadrer » ce Contrôle de la légalité, en lui définissant des priorités en fonction des différents actes soumis. Car la justice administrative n’hésite plus désormais à engager la responsabilité de l’Etat, tout comme le Conseil d’Etat peut qualifier de faute lourde le défaut de contrôle ou des illégalités répétées.

Dans le même temps, un rapport sénatorial édifiant était rendu public sur l’évolution du Contrôle de la légalité en France. Son rapporteur, le Sénateur du Cantal Jacques Mézard, n’hésite pas à qualifier ce dernier de « passoire à géométrie variable » dans un titre de chapitre. Un membre d’Anticor du Bas-Rhin, que nous remercions, a accepté de vous faire ci-dessous la synthèse de ce rapport de 160 pages.

SYNTHÈSE DU RAPPORT D’INFORMATION DU SÉNAT

RELATIF AUX CONTRÔLES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Ce rapport, piloté par le Sénateur Jacques MéZARD, met d’abord en perspective les raisons d’être du contrôle de l’état sur les collectivités territoriales, au regard en particulier de la décentralisation de l’action publique, de la complexification de l’environnement juridique, et enfin des responsabilités croissantes des collectivités en matière financière (dans un contexte de budgets en augmentation continue depuis 1982, évolution partiellement due aux transferts de compétences de l’état).

Qui dit contrôle ne dit pas « défiance », loin s’en faut : le contrôle n’est jamais que le corollaire naturel d’une délégation de pouvoirs, a fortiori lorsque celle-ci est extensive. Ainsi, lorsque recule la tutelle et que s’accroît la responsabilité en même temps que la liberté d’administration des collectivités, dans la logique même de la décentralisation, le contrôle institutionnel se voit-il  renforcé par construction. C’est d’abord une exigence constitutionnelle (article 72), rappelée ensuite dans la loi du 2 mars 1982.

L’assiette des contrôles de l’état concerne les actes des collectivités quant à leur légalité, et à leur gestion d’une manière générale, budgétaire en particulier. L’initiative en revient aux préfets, qui doivent ensuite, en cas de besoin, s’en remettre aux juges administratifs et/ou à la Chambre Régionale (ou Territoriale) des Comptes.

L’importance de cette mission d’intérêt général de l’état s’est accrue pour plusieurs raisons. Il s’est d’abord agi de mettre à la disposition des collectivités une expertise publique, solide et moderne, facteur de sécurisation juridique et d’aide à la « bonne » gestion des finances locales. Ensuite, plaidant en faveur d’une sortie de « l’ère du soupçon », le rapporteur souligne le poids des changements de contexte au cours des trois dernières décennies, induisant de nouvelles nécessités d’accompagnement en conseil. Mais conseil et contrôle restent complémentaires : a fortiori lorsque les collectivités, même de grande taille, sont amenées à déléguer leurs missions à des acteurs extérieurs (prestataires privés notamment). Cela étant, les contrôles doivent rester circonscrits : dans le temps, dans leur objet (limités à la régularité des actes), dans leur hiérarchie (limités aux enjeux essentiels du droit ou de la gestion). Enfin, cette mission participe aussi de l’information du citoyen : ce faisant, elle contribue à la démocratie locale.

Mais l’exercice concret de ces contrôles apparaît aujourd’hui, dans les faits, empreint de défauts non négligeables. Ainsi est-il jugé « en perte de vitesse », non seulement parce que l’expertise de l’état serait « en net recul » par rapport aux progrès accomplis au sein des collectivités locales (dont les services se sont étoffés parallèlement à la complexification des sujets), mais encore parce que le contrôle de légalité est devenu « une passoire à géométrie variable » (pge 26) et que « l’examen de la gestion [est désormais] mal calibré par rapport à son objectif » (pge 50).

La RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques), mise en œuvre sous le quinquennat actuel, recouvre, notamment depuis la circulaire du Ministère de l’Intérieur en date du 23/07/09, une réorganisation du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire. Cette dernière avait pour ambition d’améliorer l’efficacité des contrôles ; elle n’est pas parvenue à compenser la réduction des moyens affectés à ces derniers dans le cadre de la réforme (-20% des effectifs dans le registre du contrôle de légalité en trois ans, -25% dans celui du contrôle budgétaire). Et le rapport de conclure : « Ainsi, le pari de la RGPP selon lequel les réductions de personnels seraient compensées par une amélioration de l’efficacité des contrôles s’est avéré être, sans surprise, un leurre ».

Le rapport s’interroge sur « la disparition de facto du contrôle de légalité », tant est profond le décalage entre la théorie de la décentralisation et la place secondaire qui lui est désormais réservée dans les faits. On parle de « peau de chagrin » aussi bien quantitative que qualitative (et de « contrôles anecdotiques »).

Le contrôle budgétaire comporte également des craintes pour l’avenir, « les capacités de repérage des irrégularités budgétaires par les services préfectoraux [soulevant] des interrogations, eu égard à la faiblesse des moyens et à la période de temps limitée dont ils disposent dans ce cadre ».

Les objectifs sont donc loin d’avoir été atteints, et de surcroît le recul du contrôle n’a pas été compensé par un renforcement de la « dimension conseil ». Constat combiné avec celui d’une perte progressive d’attractivité « faute d’adaptation suffisante aux nouvelles réalités locales ». En particulier, les Chambres Régionales et Territoriales des Comptes (CRTC) ont davantage pris en compte les spécificités de taille et de préoccupations des collectivités dont elles examinent la gestion, sans toutefois pouvoir balayer les interrogations sur l’utilité effective de ce type d’examen « au regard du développement récent des capacités d’expertise propres des collectivités ». Doutes renforcés par des défauts de coordination sur les thèmes de contrôle, la difficulté à cibler les « comptes significatifs », un soupçon d’hétérogénéité des contrôles (entraînant une certaine décrédibilisation des observations des chambres).

Une procédure contradictoire d’examen de la gestion, intéressante sur le fond, a introduit des longueurs nécessitant un investissement considérable de la part d’un nombre restreint de collectivités examinées fréquemment, lequel paradoxalement est jugé ne pas réellement les protéger contre les risques de dérive. Le rapport estime donc les collectivités vulnérables face à l’examen de la gestion, avec un « fort risque de récupération et d’utilisation à des fins politiques des résultats de [cet] examen ».

La conclusion tire « la sonnette d’alarme » au sujet du contrôle de légalité, en train de disparaître de facto en dépit de son fondement constitutionnel. Ses insuffisances s’étendent progressivement au contrôle budgétaire. Ainsi l’expertise de l’état est-elle remise en cause faute de moyens.

Dans une trosième partie, le rapport donne des pistes de rénovation du dispositif de contrôles, privilégiant l’information et le conseil en amont, la restauration des capacités des services préfectoraux à effectuer des contrôles « en bonne intelligence », enfin le rôle d’outil au service des collectivités de l’examen de gestion. 

Synthèse réalisée par Jean-François MULLER

(article rédigé avec le concours des groupes locaux d’Anticor Aude et Bas-Rhin)

Share Button